| 更新时间：2022/7/6 15:43:35 作者：李米银 来源：本站原创 点击数：11678 |
摘 要：在生态环境和自然资源保护领域，追究环境法律责任主要包括行政处罚、刑事制裁、民事赔偿三种方式，而公益诉讼作为检察机关依法履行“公共利益代表”职责和参与社会治理的重要制度设计，通过检察建议、诉前磋商、提起诉讼等手段解决了实体法与程序法、非讼治理与诉讼治理之间的不一致性难题，但仍存在程序交叉重合、重惩罚轻修复、责任承担冲突等衔接不畅问题，严重影响生态修复责任的体系化构建。为有效的应对环境资源类公益诉讼，需要加强系统内部协调配合、外部沟通交流，积极调动各方资源，健全完善常态化的合作机制，推进环境资源类违法案件协调化解和顺利起诉。
关键字：环境损害 生态修复责任 公益诉讼 救济与预防
由于城市化进程的扩张和对舒适人居环境的追求不平衡发展，社会各界对严重污染环境事件反映日益强烈，人民群众寄希望于环境执法、司法惩处等后续处置，在社会舆论的呼声和办案人员的“先入为主”的观念中，最终对环境法律责任达成“重罚主义”的社会共识，通常表现在入罪范围扩大化，滥用行政罚款、生态资源损失赔偿金等，虽然惩罚是法律责任的基础功能，但并非解决环境损害问题的最佳手段。鉴于环境法律责任的教育引导价值缺位，忽视对受损生态环境的修复，“以钱抵罚”现象屡见不鲜，违法人再次损害环境可能性增加，因此对于环境法律责任的救济和预防功能，有必要重新予以审视。
一、环境法律责任的功能
法律责任是维护法律秩序、保障法律实施的关键要素，意为因违反法律义务而承担的不利后果，通常法律责任具有惩罚、补偿和预防的功能。为实现生态修复目标、确保环境治理取得实效，需要在环境法律责任的运用上克服对惩罚的迷信和依赖，全面认识法律责任的功能并加以合理运用，以法律责任的惩罚、补偿和预防功能合理配置为目标重整环境法律责任体系。
（一）生态修复责任。在环境保护法律关系中，对生态损害的概念达成较为统一论断，即因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及导致生态系统功能的退化。对于环境损害行为的规制，主要依据环境保护法等环境法律法规、刑法，以及民法典环境侵权责任章。其中环境保护法规定了行政处罚种类，刑法规定了自由刑和罚金刑，民法典则为环境违法责任提供民事法律依据，分别涉及环境损害惩罚性赔偿、生态修复和损害赔偿范围，由此便形成了公法和私法对环境违法的二元共治局面。从环境法律责任的功能分析，违法人实施环境损害行为后，应当承担法律责任。首先突出惩罚功能，即对违法人环境违法行为作出否定性评价，警示公众以维护环境开发和保护秩序；然后是救济功能，要求赔偿以使其受损害要素恢复至损害发生之初应有的状态，应要求其承担生态受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，也包括要求违法人在功能无法修复时所造成永久功能损害费用等；最后是预防功能，教育引导违法人乃至社会公众防止损害环境行为再犯，当然惩罚和救济都具有一般性预防违法的效果。本文中的生态修复责任主要侧重于探讨环境法律责任的救济和预防价值。
（二）生态修复制度的属性。由于法律对环境违法的二元治理模式，生态修复制度同时兼具公法和私法属性。公法属性，即对排污和采伐权利主体课以预防损害发生及扩大和修复环境的义务，并以行政或刑事手段来保障实现，特点是直接和高效，有利于及时止损，防止损害扩大化，当事人违法成本高，震慑效果好。公法救济措施注重对环境损害企业或个人的惩罚，主要是为了维护社会公共秩序，在没有法律规定或未授权的情形下，行政机关往往先进行处罚再对环境损害情况自行实施修复，不能从根本上解决受损环境的救济问题，并且刑事救济针对面更小，仅能处置严重破坏危害环境秩序的污染事件，对轻微违法环境案件只能依靠行政机关。私法属性，即个人、法定机关和组织通过提起诉讼方式，要求环境违法人进行赔偿以及采取生态修复措施等。私法救济模式充分发挥了法律责任的救济功能填补环境污染和破坏造成的损失，包括以侵权责任救济私人利益损失、通过公益诉讼要求赔偿环境公共利益损失，以及在特定情形下由政府补偿严重的私人利益损失，这种对生态环境损害的等值填补符合生态修复责任的要旨，同时多形式、多渠道补偿环境污染和破坏造成的损失是环境正义的基本要求，个人可以由此获得财产和人身损害的补偿，受损的生态环境和自然资源可以得到有效修复，通过损害赔偿金以筹集相应的生态损害恢复资金，迅速修复被破坏的生态环境。
（三）以d市生态治理现状为例。s省d市地处川渝鄂陕四省市结合部和长江上游成渝经济带，是四川对外开放的“东大门”和四川重点建设的百万人口区域中心城市，全市幅员面积1.66万平方公里，山川、河流纵横交错，山地丘陵占比98.80%，动植物种类达5400余种，重点保护野生动物52种，稀珍保护植物31种。但长期以来受地形地貌、岩性等自然因素和城市人口膨胀、工农业发展等人为因素等导致自然灾害频发，全市环境治理工作仍是推进市域社会治理现代化的重点内容。目前全市环境损害案件分为攫取资源和投放污染两类，煤矿、天然气、矿石资源的开采导致的生态系统破坏，和污水直排、垃圾处置和扬尘污染等，此两类案件主要集中在事实清晰、证据充分、法律关系简单的轻微环境违法案件，而危害大、影响面广的复杂环境污染问题案件数量不多。主要有四个方面的原因：一是环境治理效果初见成效，在社会共建共治、多方努力下，影响较大的环境违法案件已被控制，但违法成本小、易反弹回潮的轻微违法案件现状没有得到改善；二是环境违法案件调查取证难度高，环境违法案件具有一定隐蔽性，监测检测需要技术手段辅助，在对环境损害进行鉴定，但具有检测资质和检测能力的公司数量甚少，且鉴定费用高昂；三是行政、司法部门没有足够人员和经费支撑，相关部门经常面临独木难支的窘境，办案过程难免产生“漏网之鱼”，以致一定数量的环境生态违法行为无法得到及时追究，从而使得更多的人抱着法不责众的侥幸心理，在利益驱使下进而滋生众多的环境违法行为，致使刑事、行政责任的威慑功能无法充分发挥；四是不重视对生态环境的实质修复，环境保护法下的行政处罚和行政强制难以完全保障修复的实现，普遍存在对轻微环境违法主体“一罚了之”，对无法整改的“一关了之”，罚没款项上缴国库，没有充分投入到受损生态环境的修复中来，放任其在自然周期自行恢复，耗费时间长，整治不到位的污染源很大程度上会继续影响当地生态环境，具有参照意义的生态修复范本和典型案例数量不足，对违法人和公众的教育引导缺位，导致预防价值无法有效兑现。
二、推动生态修复的公益诉讼路径
在“重惩罚轻恢复”的惯性操作下，环境违法行为可能导致行政、刑事和民事多重责任，但不同的责任规则规定在不同法律中，其依据的程序和承担的法律后果缺乏一定的相互衔接和协调。公益诉讼制度自诞生以来，虽解决了不同环境法律责任之间的协调路径，但仍需在不同法律责任形式中进行合理程序配置，从而实现环境法律责任的救济和预防功能，达到对生态环境的实质性修复效果。下面就d市公益诉讼解决生态修复问题的路径进行梳理。
（一）环境刑事附带民事公益诉讼。从环境刑事附带民事公益诉讼案件特征来看，具有证据获取简单、事实清晰、办案周期较短的特点，涉及多为非法捕捞、非法狩猎、滥伐林木等一般犯罪行为，但案件数量颇多，全市环境类刑事附带民事公益诉讼在民事公益诉讼占比在78.16%，其原因在于禁渔（猎）区、禁渔（猎）期扩张，刑事入罪扩大化，刑事审查期间会同步向公益诉讼部门移送线索。因此，为更好地实现诉讼效率、全面追责和救济弥补的目标，在办案过程中通常合并审理同一环境犯罪行为所引起公益诉讼，公益诉讼刑事部分时收集到的证据可以为公益诉讼提供证据支撑，违法人可以减少重复出庭、重复举证带来的诉累，环境利益受损的集体和个人亦可以借助检察机关的力量来制止侵害或者弥补损失。但由于此类案件违法行为相对集中，违法人文化程度不高，原住居民、村民居多，主观恶性不大，多为改善经济生活或保护农作物驱赶动物造成损害，且造成生态损失较小，涉案鱼获10kg以下占80%，捕获“国家保护的有益的或有重要经济价值、科学研究价值的陆生野生动物”占96%左右，滥伐林木均不涉及珍稀名木，其请求或判决承担责任的形式也相对集中和单一，刑事多适用缓刑和罚金，民事以生态损失费用为主，履行生态修复方案为辅。在生态资源损失费用和刑事罚金刑的双重责任下，对于生活经济困难的违法人，既增加了责任负担，又易造成执行难问题，难以实现政治效果和社会效果的统一，因此在司法过程中检察办案人员会进行酌情处理，可以将违法人主动赔偿生态修复费用、补植复绿等作为认罪认罚的判定情节，在自由刑和罚金刑上从轻处罚，使得违法人能够更加主动承担起生态修复责任。
（二）环境行政公益诉讼。针对行政机关环境执法不利问题，通过诉前磋商、检察建议、提起诉讼等手段，以此克服行政复议、诉讼等救济不利、主体力量不平衡、时间周期长的问题，目前全市诉前检察建议法定回复整改率稳定在98%以上。此类案件多数与群众生产生活密切相关，因此获取线索渠道广泛，案件类别集中在非法采矿、污水直排、扬尘污染、垃圾处置等方面，检察机关通过对照法律规定和执法流程，厘清行政机关执法权力和责任清单，以此来判定行政执法机关是否实施合法和规范有效的行政监管手段，对可能存在的不作为、乱作为以及监管不到位行为，做好对督促履职工作。如d区检察院诉城乡住建局怠于履行扬尘治理系列案件，结合代表委员联络活动，将公益诉讼调查取证、检察建议公开送达、重大案件公开听证与联络活动打捆安排、同步推进，让代表委员有序参与到公益诉讼办案各环节，实现了对环境重点领域案件“应立尽立、应治尽治”的效果。而现在法治政府建设和依法行政的深入，行政机关越来越重视环境执法方面的检察建议，简易的环境违法问题行政机关能够及时解决，但在促进相关部门建章立制、深化源头防控有待深入加强，而且随着环境案件的复杂化趋势，公益诉讼调查取证工作难、鉴定评估难、损害修复难、执行难的问题仍比较突出，总体社会认知程度还不高，有的部门和人员存在不理解、不支持现象，对于提起行政公益诉讼的决心和毅力欠佳，“不敢办、不愿办”环境行政公益诉讼成为普遍现象。
（三）环境民事公益诉讼。根据两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，提起环境民事公益诉讼审理法院的级别是中级以上人民法院，因此此类案件违法情节严重、损害范围广、违法人多为企业，一般非法采矿、非法排污案件较多，如d市检察院通过“检媒互动”机制，获取某灰石厂违规倾倒工业弃土污染环境线索后，通过诉前检察建议督促违法企业对9514.82平方米农用地复植复垦，由于该案经电视台报道后引发社会广泛关注，成功办理此类案件不仅起到行业治理方面起到积极示范作用，而且也能提升公益诉讼社会影响力。但现实的困境是环境资源违法类案件，调查取证难度高、鉴定费用高昂，非法采矿和违法排污具有很强的隐蔽性，企业在实施违法行为时保有间歇性，如河道非法采砂，违法企业在开采到一定数量后便进行销售，在办案过程中需要办案人员持续跟进调查，才能计算出违法开采资源的总共数量，同时对于资源损失和生态环境的功能性损害需要专业鉴定，具备鉴定资质的机构严重不足，而鉴定费用少则几十万，多则上百万乃至上千万，远超非法开采和违法排污所获利益，因此在该案中检察机关出于“六稳六保”政策考量，通过发出诉前检察建议方式督促行政机关依法履职整改。同时现有单独民事公益诉讼案件线索多数也是从已生效刑事判决中发掘的，违法行为人可能正在接受刑事处罚，单独提起环境民事公益诉讼意义不大。其实最方便进行调查接触环境污染、生态损害的检察机关是基层检察机关，《公益诉讼办案规则》虽然规定基层检察机关可以对单独民事公益诉讼线索立案，但起诉还是应移送市级检察机关，导致提起环境民事公益诉讼的渠道并不顺畅，所以需完善相关司法解释，才能让具有典型性和引领性环境民事公益诉讼案件“遍地开花”。
三、完善公益诉讼路径的意见和建议
在推动环境治理与法律责任制度衔接进程中，检察机关应通过公益诉讼路径出发，以生态利益为导向、生态损害为尺度，结合当地辖区环境公益诉讼案件的特点，合理统筹适用，将传统刑事公诉职能、法律监督职能和全新的公益诉讼职能相互融合，实现环境公益诉讼的程序协调运行，力求达到环境治理和生态修复提质增效，从而创新发展环境公益诉讼办案理念和方式。
（一）注意程序选择。由于轻微环境违法案件数量较多，反弹回潮现象比较常见，主要是行政机关对于监管漏洞建章立制尚不完善，为监督行政执法措施的依法、依规运行，应将环境公益诉讼发展的重心转向行政公益诉讼，而民事公益诉讼（包括刑事附带民事公益诉讼）则应是处于辅助地位，但也要发挥生态损害修复和惩罚性赔偿诉讼在生态修复中的补充作用。检察机关要保持刑事公诉权、民事公益诉讼权的谦抑性和谨慎性，正确处理行政权和检察监督的关系，要用兜底思维保证环境公益诉讼的开展，注重发挥检察建议对生态环境和资源保护的作用，对于轻微环境资源类犯罪行为，被认定为不构成犯罪的，在必要时要推动刑事附带民事公益诉讼转化为行政公益诉讼。要加强对生态环境部门的执法监督，立案后及时进行告知和磋商，确保依法履职、正确履职和积极履职，在行政监管机关拒绝整改、虚假整改或者整改不到位时，检察机关提起行政公益诉讼要以诉前检察建议为依据，还要注意化解行政机关抵触情绪的问题，及时衔接好证据转化运用，界定好检察机关诉讼过程中的身份定位问题，与法院积极沟通解决实践中可能存在的程序性争议，保证生态环境公益诉讼的公正，当好生态环境和资源保护的捍卫者。
（二）强化调查取证。要紧扣新时代群众对安全、环境等美好生活需求要素，充分发挥12309检察举报、办案业务系统管理、新闻舆情监测、行刑衔接“四大平台”的作用，获取公益诉讼线索，对数量占比大的轻微环境违法案件，做好与生态环境监管部门的联络工作，构建信息共享、协作配合、线索移送等协作机制，开展联合环境巡查专项活动，统一类案标准，梳理行政执法机关涉及生态环境数据，来督促、保证行政执法机关及时履职，对辖区环境情况作出精确的生态研判，达到社会网格化治理效果。在环境民事公益诉讼中，要合理分配办案资源，加强特色案例和检察品牌培育，拓宽线索获取渠道，在鉴定中应以修复受损的生态环境为首要目标，量化生态环境的损害程度，准确认定污染物排放的种类和数量，同时兼顾环境违法案件的经济价值和生态价值，通过科学评估提出生态修复的方式和种类，制定可行性强的修复方案，在确定修复费用时，要综合考虑环境要素的稀缺性、生态恢复的难易程度、行政机关意见和专家意见等。在环境资源类案件调查取证中，还要综合考量公益维护与私益保障的关系，努力实现社会效果和政治效果的有机结合。如d市诉付某某非法狩猎民事公益诉讼案，违法人付某某承包地内的庄稼多次受到花萼山国家级自然保护区内动物侵害，但限于相关补偿细则没有制定，多次投诉无门后采取私力救济造成野生动物资源损害，检察机关经调取当地政府投诉热线后发现，类似投诉多达几十起，证实了该地区动物泛滥，破坏农作物现象普遍的情况，为后续诉讼环节从轻处理奠定了基础。
（三）落实跟踪监督。对于检察建议整改落实情况，要根据行政机关回复情况分别处理，对行政机关不回复的情况及时进行询问调查，对已回复整改的情况要进行核实是否实际整改，另外对行政机关实施整改行为、环境违法人的罚款缴纳和管理、生态修复效果都应当纳入监督范围，切实提升检察监督刚性。在环境民事公益诉讼中，针对危害严重、影响范围广的案件，要大胆适用惩罚性赔偿金，持续向社会公开传递“最严厉的惩罚”的鲜明导向，持续倒逼经营者守法纪、知敬畏、明底线，在生态修复过程中强化对民事公益诉讼裁判的执行，要把握资源损失费用怎么交、交给谁、怎么用、谁监管，还要明确生态修复方案的履行标准，压实修复后监督和验收的主体责任，将行政机关纳入生态修复监管主体，同时委托有资质的第三方进行评估。对于违法人无经济能力，自愿以劳务代偿方式履行生态修复方案的，可以通过咨询专家意见、委托评估等方式，科学合理提出替代性修复方案，要持续跟踪执行情况、帮助处理执行中的困难，有条件的检察机关积极打造生态修复基地，提供巡山护林、候鸟补食、法治宣传等公益劳动。总之，检察机关要充分发挥在办案过程中对违法人、执法机关、受害人之间的协调作用，既督促行政机关积极履职、依法履职，又为其法律监督职责注入新的力量，为生态修复责任体系提供刑事、行政、民事“三位一体”的合力。
（四）队伍专业化建设。检察机关行使公益诉讼职责符合其作为公共利益的代表和法律监督者的基本定位，使得生态环境司法保护从惩治犯罪类转向生态环境风险的防范和修复，拓展了生态环境的司法保护路径。检察机关要与时俱进，通过以会代训、蹲点督导和个案解剖等措施，更新司法理念，牢固树立“双赢多赢共赢”理念，充分践行“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念，引导干警运用政治智慧、法治智慧、监督智慧开展工作。要健全完善公益诉讼一体化办案机制，从具有丰富检察业务经历的干警中，选齐配强公益诉讼办案力量，要根据办案需求，配备无人机、照相机以及公益诉讼便携式检验设备等，以增加调查核实科技含量。要通过竞聘、外派、培训等交流方式，提升生态环境资源案件的专业化团队的能力，提升办案人员对污染的行为、后果等事实的审查认定，以及对客观证据、鉴定结果等部分的技术指标甄别。针对公益诉讼涉及领域广、专业性强的实际，组建公益诉讼专家咨询委员会，为公益诉讼办案实务提供智力支撑，同时强化在释法中普法，积极推动行政机关自我纠错、依法行政，以最小司法成本投入争取最佳社会治理效果，努力构建起多方努力共同解决环境治理难题的工作格局。
（作者：李米银 达州市检察院第六检察部）
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