| 更新时间：2020/2/26 16:09:48 作者：祝军 来源：本站原创 点击数：8703 |
金山银山不如绿水青山，在全面推进生态文明建设的大背景下，如何充分发挥自身职能，积极服务和保障生态文明建设，成为各级检察机关密切关注的热点话题。本文结合万源实际，以 “花萼山”国家级自然保护生态环境保护为视角，对检察机关服务国家级自然保护区生态环境建设的实务进行思考、探讨。
一、国家级自然保护区生态环境建设的迫切性和现实困难
（一）国家级自然保护概述
自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。1956年我国建立了第一个自然保护区——广东肇庆鼎湖山自然保护区。在近40年的时间里，自然保护区事业发展很快，我国各级自然保护区已经占国土面积14.8%，初步形成类型比较齐全的自然保护区网络，对保护自然资源和生态环境发挥了重要作用。国家级自然保护区是自然保护区中最精华的部分，按照《中华人民共和国自然保护区条例》的解释：在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，方能列为国家级自然保护区。从此可见，国家级自然保护区，在生态环境保护中的核心关键作用。
（二）“花萼山”国家级自然保护区基本情况及其生态环境保护面临的困难
1. 花萼山”国家级自然保护区基本情况
花萼山国家级自然保护区位于四川省东北部的万源市境内，地处大巴山南麓的川陕鄂渝四省（市）交界处。东接重庆市城口县，南连宣汉县，西抵巴中市的平昌县、通江县，北临陕西省镇巴县、紫阳县。保护区总面积48203.39hm2，约占万源总面积八分之一，其中核心区面积为11600.36hm2,缓冲区面积为12987.79hm2，实验区面积为23615.24hm2，涉及11个乡镇。保护区是北亚热带常绿阔叶林生态系统的典型代表区域，类型为自然生态系统型。该区域地质历史古老、地层发育完整、地貌复杂多样、生态系统原始，其自然综合体具有重大的科学意义和保护价值。因此，《全国生态环境保护纲要》《中国生物多样性保护行动计划》《中国生物多样性国情研究报告》等都已将该地区列入我国生物多样性保护的关键地区和优先、重点保护区域。
花萼山国家级自然保护区动植物资源丰富。截至2014年，四川花萼山国家级自然保护区有维管束植物179科、876属、2261种，其中，国家一级保护植物有红豆杉、南方红豆杉、珙桐、光叶珙桐；国家二级保护植物有金钱松、秦岭冷杉、巴山榧、台湾水青冈、鹅掌楸、厚朴、连香树、领春木、金钱槭、杜仲、香果树、银鹊树、山白树、桢楠、八角莲、红豆树、青檀、建兰、春兰、惠兰、天麻等。此外，分布于该区域的特有种和模式种较多，如巴山冷杉、巴山榧、台湾水青冈、巴山木竹、城口樟、城口猕猴桃等。在野生资源植物中，湖北贝母（俗称萼山尖贝）、腊梅、多种兰花、野大豆、城口猕猴桃等都是具有很高利用价值且急需受到保护的种类。截至2014年，保护区已查明野生脊椎动物374种和亚种，其中兽类64种、鸟类196种，两栖类23种、爬行类27种、鱼类64种。其中国家一级重点保护野生动物有豹、云豹、林麝、金雕种；国家二级重点保护野生动物有黄喉貂、水鹿、鬣羚、斑羚、金猫、大灵猫、豺、黑熊、猕猴、水獭、苍鹰、鸢、赤腹鹰、普通鵟、红隼、勺鸡、白冠长尾雉、红腹角雉、红腹锦鸡、领角鸮、雕鸮、黄脚鱼鸮、大鲵等27种。
花萼山国家级自然保护区具有重要的科学与生态价值。保护区地处秦岭—大巴山腹心地带，生物物种丰富多样、生态系统原始，其自然综合体具有重大的科学意义和保护价值。世界自然基金会“Ecoregion．200”、《中国生物多样性保护行动计划》《中国生物多样性国情研究报告》等重要文献都已将该地区列入中国生物多样性保护的关键地区和优先、重点保护区域。四川花萼山自保护区主要保护对象为具有代表性的北亚热带森林生态系统、具有北亚热带地区的生物物种多样性和自然景观。保护区是长江中上游两大支流（汉江、嘉陵江）的发源地和分水岭，其自然生态系统的稳定性对嘉陵江和江汉流域乃至长江流域中下游地区的生态安全都产生着关键性影响。四川花萼山自然保护区物种多样性丰富，具有中国南方与北方、华东区与西南区动植物区系交汇的显著特征，特别是许多受国家重点保护的古老、孑遗、特有、珍稀、濒危动植物种类残存在保护区内，堪称“物种避难所”。
2.花萼山国家级自然保护区生态环境保护工作面临的问题
（1）核心区人为活动频繁难控制。自然保护区核心区，禁止任何单位和个人非法进入。但目前涉及核心区共7个乡镇，10个村900余户3100余名原住民，生产、生活过程中都不可避免对核心区生态环境产生破坏。同时在保护区成立前，区内的山林、田地已经确权到户，部分山林在林产属性上为薪材林，与《中华人民共和国自然保护区条例》及《四川省自然保护区条例》（下简称两个条例）的贯彻执行产生了较大的矛盾与冲突。
（2）地处四省交界难管控。保护区处于多省（市）交界处，部分破坏生态环境类案件往往不局限在一个区域，在实践中打击违法行为时会产生一些具体问题。如，违法行为人户籍地为毗邻省，由交界处进入保护区实施违法行为后又回到原籍，违法行为的管辖、调查、处置和异地执行，存在协作瓶颈。如2015年的罗兴林非法收购活立木案，违法行为人罗某某选择在川渝交界的自然保护区（白果乡段）缓冲区及实验区向村民共计收购金弹子100株、腊梅593株，计划贩运出川。同时涉及河流、大气类环境破坏案件，危害后果可能延伸至多省市，开展跨区域联动协作精准打击，还未形成常态。
（3）发展与保护难平衡。保护区涉及11个乡镇46个自然村中有16个贫困村，按照规定，核心区、缓冲区不能从事与保护工作无关的生产性活动，这与脱贫致富的实际需求产生冲突。同时，村民“靠山吃山”的思维惯性依然存在。如2014年的白利军蓝伐林木案，白利军以发展晚秋清脆李为由，在未办理林木采伐许可证的情况下，雇请他人在自己的山林砍伐马尾松、杉树，折立木蓄积54.908立方米。
（4）行政执法力量分散难整合。目前，花萼山国家级自然保护区的主体管理单位为花萼山国家级自然保护区管理处（由环保部门代管），该管理处负有日常巡查、环境监测等职责，但没有行政执法权。其在日常巡查中发现的涉及生态环境类行政违法案件均按照案件属性移送森林公安、国土、水务等部门处理，导致突发性环境破坏案件证据收集和固定滞后。同时，实务中同违法行为涉及多部门行政执法范畴，难以依法规范调查处理。如露天采矿违法行为，林业部门可以改变林业用途调查处理，国土部门可以非法采矿行为调查处理，水务、农业、安监等多部门也可根据部门职能处理。
（5）恢复性司法路径模糊难明晰。随着近年来环保意识的增强及中央环保督查力度的加大，保护区内大规模的采沙采矿行为得到有力遏制，但早期一些非法采矿、占用林地行为造成的破坏后果仍未得到有效修复。如实验区内官渡段玛瑙溪村龙门子组，三处大型的非法采矿案遗留现场，受损的生态环境没有得到修复和补偿，荒山依旧、绿色不再。对于已造成破坏的区域以合理、可持续的方式进行有效的生态补偿，仍待探索研究。
（6）传统习俗带来的隐患难避免。保护区周边有诸多的村民聚集点，受民风民俗影响，生产生活中的传统方式对保护区的生态环境形成隐患与侵噬。如传统川东民居需要大量原木，我院2016年办理的杨伯文滥伐林木案，被告人就以修房为由，在未办理林木采伐许可证的情况下砍伐立木蓄积22.3022立方米。此外，川东传统耕种和祭祀习俗等民风民俗也增大了保护区的火灾隐患。
二、立足检察职能，服务国家级自然保护区生态环境建设的路径
（一）近年来加强生态环境保护的检察实践
检察机关作为国家法律监督机关，近年来在加大环境资源保护力度工作中，立足检察职能进行了多方位深层次的检察实践，为留住青山绿水蓝天白云做出了积极的贡献。以立案监督为抓手，最高人民检察院自2013年以来，连续3次部署了“两个专项立案监督活动”（破坏环境资源犯罪专项立案监督活动和危害食品药品安全犯罪专项立案监督互动），通过该项活动，检察机关持续建议行政执法机关移送、监督公安机关立案了一大批涉嫌破坏生态环境犯罪案件。自2015年7月检察机关提起公益诉讼试点启动，后于2017年正式写入法律，各地检察机关进一步加大生态环境司法保护力度，通过依法履行督促起诉、诉前程序、提起公益诉讼等形式，2015年至今检察机关提起公益诉讼案件已近2万余件，公益诉讼日益成为保护生态环境的利器。同时检察机关充分运用批捕起诉等职能，严厉打击破坏环境资源犯罪案件中也取得了显著的成效。
（二）检察机关服务国家级自然保护区生态环境建设的路径
万源是四川生态环境大市，万源生态环境的核心在花萼山国家级自然保护区。结合辖区实际，以花萼山国家级自然保护区为蓝本，就检察机关服务国家级自然保护区生态环境建设提出以下思路：
在党委和上级检察机关的正确领导下，立足检察监督职能和特性，勇于担当、主动作为，自觉将检察工作融入绿色崛起的大局中，以花萼山国家级自然保护区为重点，以点带面辐射全市。不断加强内部协调及区外联动；依托建设自然保护区生态环境检察室延伸工作触角；综合运用检察建议、公益诉讼手段参与保护区综合治理；探索推行检察机关提前介入全覆盖监督一般违法行为执法处置；充分发挥立案监督、批捕起诉职能严厉打击涉刑违法行为；坚持贯彻刑民互证、宽严相济理念争取案件办理的恢复性司法实践；突出打造“三位一体”基地，彰显警示教育、社区矫正、生态修复等多重效果。
1.不断加强内部协调及区外联动牢固树立大生态理念，构建大政法平台。在区域内部，以两法衔接为基础，加强与法院、公安、环保、林业、水务等相关部门沟通联系，形成常态机制，常态机制应包含联席会议制度、联络员制度、信息通报制度等关键内容，并以《关于加强花萼山国家级自然保护区生态环境保护的实施意见》等文件形式固定。在区域外部，主动对接保护区毗邻的川陕鄂渝四省（市）的县市区检察机关，就开展自然区保护检察监督工作进行座谈协商，就执法监督、案件通报协作达成共识，形成合力。同时积极争取上级检察机关支持，建立“区域性司法”工作机制，对周边破坏生态环境类刑事犯罪案件，无论违法行为人、违法行为地是否在本辖区，只要其涉及花萼山国家级自然保护区，其审查起诉工作均由万源检察院集中办理。
2.依托建设自然保护区生态环境检察室延伸工作触角争取市委政府及上级检察机关支持，打破按照地域设置检察室的传统模式，在花萼山国家家自然保护区核心场镇成立全国首个自然保护区生态环境检察室，辐射花萼山自然保护区全域，作为生态环境检察监督的前哨站。抽调民行、侦监、公诉检察官入驻，集中办理境内及指定管辖的破坏环境资源类犯罪。在集中重拳打击犯罪的同时，检察室有针对性的开展环境保护法规宣传普及工作，如办理的个案联合法院在案发地公开开庭审判，以案普法，达到打击一个教育一片的目的。同时应赋予检察室其生态巡查工作职责，定期会同执法部门对保护区进行巡查，强化源头预防，形成立体保护法治屏障。
3.综合运用检察建议、公益诉讼手段参与保护区综合治理检察建议既可针对辖区部门，也可发往毗邻地区；检察建议的内容既可是对个案暴露的管理漏洞提出对策，也可是对相关法律法规的如何正确执行提出建议。如两个条例是针对保护区的特殊法规，两个条例在花萼山国家级自然保护区落地生根的最大困难是在核心区内原有居民不能实现搬迁的现状下，如何妥善处置原住民生产生活与自然保护的关系。可以向相关职能部门发出检察建议：一是加强对原住民对自然保护区相关条例的宣传普及；二是结合脱贫攻坚相关政策，逐步推动原住民异地搬迁；三是可以结合脱贫攻坚将保护区内部分贫困人员纳入生态护林员，承担保护生态环境和举报违法行为职责，相关经费由生态环境类行政违法案件罚没款专项支出，形成生态保护与脱贫攻坚一体化的路子。同时在公益诉讼成为检察机关社会担当的趋势下，积极主动加大寻找案源线索，及时督促有关单位对破坏环境类违法行为提出附带民事诉讼。
4.探索推行检察机关提前介入全覆盖监督一般违法行为执法处置联合国土、环保、林业等相关行政执法单位建立“提前介入、全面覆盖，同步审查，持续跟进”的生态环境行政执法案件全覆盖监督机制，努力营造在监督中配合，在配合中监督的良好氛围。该全覆盖监督机制专门针对花萼山国家级自然保护区内的生态环境类行政执法行为，旨在畅通信息渠道的基础上，通过检察监督推动职能部门常态和规范开展针对保护区的行政执法及巡查，同时检察机关的提前介入和对行政案件进行同步刑事审查（行政执法人员对行政部分进行调查，检察人员同时对案件是否可能涉嫌刑事犯罪进行审查和预判）可以有效解决行政执法人员刑事理论欠缺的弊病，若检察人员发现案件涉嫌刑事犯罪，则按照法律规定立即建议行政执法机关移送公安机关侦查，并指导行政执法机关做好前期的证据收集固定，以此杜绝有案不移，有案移送不及时的情形。在案件进入刑事程序后，检察机关通过指导侦查等方式持续跟进，确保案件取得实效。
5.充分发挥立案监督、批捕起诉职能严厉打击涉刑违法行为在开展全国检察机关“打击破坏环境资源违法犯罪专项活动”和“打击危害食品药品安全违法犯罪专项活动”两个专项活动中，适时启动针对保护区的小专项。小专项主要结合保护区实际，有的放矢，重点严厉打击违反污染物排放标准排污造成大气严重污染的违法犯罪；严厉打击向水体排放油类、酸碱液体、剧毒废液、放射性固体废物等禁止排放的污染物以及超标排放废水造成水体严重污染的违法犯罪；严厉打击非法采矿、非法采伐、非法猎捕、破坏森林资源等各类犯罪行为，维护生物多样性,严守生态红线。行政执法机关要移送一批、监督公安机关要立案一批涉嫌破坏保护区环境资源安全犯罪案件。对破坏保护区内环境资源案件，检察机关依法快捕快诉，形成震慑。
6.坚持贯彻刑民互证、宽严相济理念争取案件办理的恢复性司法实践建立综合性评价机制，对涉及破坏生态环境资源案件，将责任人的民事赔偿情况纳入刑事犯罪评价体系。对积极有效完整履行民事责任的，从宽从轻处理，对不履行或履行不理的，从严从重处罚。同时将破坏生态环境违法犯罪人员及企业纳入黑名单，在招投标、立项审批、企业年审方面提高准入门槛并加大监管力度。力争办理一批刑民互证、宽严相济典型案例，对社会形成教育意义。
7.突出打造“三位一体”基地，实现警示教育、社区矫正、生态修复等多重效果为解决恢复性生态执法、司法执行难问题，并尊重自然保护区生态修复特殊规律，选择临近保护区的生态环境破坏现场作为生态异地补偿基地，施行复绿行动。从目前的在办案件中，较为合适的有官渡镇胡家坝村王学国非法占用农用地一案现场（该案所破坏的林地、农用地共计近百余亩，且由于大面积层叠式堆放建筑垃圾，原有林地、农用地已受严重破坏），该现场紧临保护区，犹如绿水青山之间的一道巨大伤疤。在选址的基础上，积极争取市委政府支持，将执法司法机关涉及生态环境资源案件领域涉案款物实行统一管理使用，为生态修复补偿经费提供保障。在打造生态补偿基地的同时，结合检察机关社区矫正检察监督职能，联合司法行政部门，将自然保护区内乡镇的社区矫正人员引导至基地开展定期复绿义务劳动，并将义务劳动成效作为社区矫正人员考察的重要依据，为该基地注入社区矫正属性。同时结合检察机关担负的法制宣传、警示教育职责，将该基地一并作为警示教育基地打造。对于案件中受害的野生动植物，联合森林公安、保护区管理处在保护区内选择合适的区位及时进行救助和放归。
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