新修订未成年人保护法对未检工作有何影响？法学专家有话说

更新时间：2020/11/15 20:03:17   作者：佚名   来源：本站原创    点击数：32012

新修订未成年人保护法对未检工作有何影响？法学专家有话说

最有利于未成年人原则

对未检工作提出新要求

北京师范大学教授

未成年人检察研究中心主任

宋英辉

在最有利于未成年人原则的指引下，法律的完善和细化势必会对检察机关的未检工作提出更高要求。检察机关只有牢固树立最有利于未成年人的理念，将该原则贯穿在未成年人检察工作始终，不断拓展保护范围，加大保护力度，综合运用多种手段全面开展司法保护，才能更好地发挥检察职能，创造良好的社会环境，实现对未成年人的有效保护，促使涉罪未成年人更好地融入社会，实现对国家利益和社会利益的维护。

2020年10月17日，未成年人保护法经由全国人大常委会修订通过。本次修订细化了家庭监护、完善了学校和社会保护、强化了司法保护、新增了网络保护和政府保护，标志着我国未成年人保护工作进入一个新阶段。其中，一个显著的亮点是在总则第4条明确规定“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则”，并详细列明处理涉及未成年人事项时的具体要求。这一重大原则的确立，如同一条红线，不仅贯穿体现在修订后未保法的方方面面，更为未检工作的创新发展提供了理念指引。

最有利于未成年人原则

是贯穿修订未保法始终的红线

一国未成年人保护状况如何，标志着这个国家的文明程度和现代化进程。关注未成年人利益，是当代各国政府和民间的共识，此次未保法修改立足中国国情，也顺应了国际社会未成年人保护的发展趋势。修订后未保法明确规定了“最有利于未成年人原则”，该规定是儿童最大利益原则的本土化表达，其源自于1989年联合国颁布的《儿童权利公约》第3条规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”作为国际社会普遍认同的未成年人权利保护的最高指导性纲领，该条所确立的“儿童最大利益原则”也成为国际社会广泛认可和接受的处理一切关于儿童问题的首要考虑准则。

我国于1992年正式加入联合国《儿童权利公约》，按照国际法规定的条约必须遵守原则，作为缔约国，我国严格遵守该公约的要求，将儿童的最大利益放在优先考虑的位置。

“儿童最大利益原则”意味着将儿童放在权利中心位置，在处理关乎儿童的问题时，要求全方位地考虑儿童的长远利益和根本利益，从而作出最有利于儿童的措施和安排。这其中暗含的一个核心考量在于：今日之儿童，即为明日之栋梁。将儿童视为权利主体予以保护，尊重儿童意愿，无论是国家、社会组织还是个人，都有义务为儿童提供有益于其身心健康发展的各种保护措施，用发展的眼光在当下给予其特殊关照，施以“最重大和最核心”的考虑，努力为其创造健康安全的成长环境。

我国修订后未保法不仅将儿童最大利益表述为“最有利于未成年人原则”，而且用立法形式进一步将该原则具体化，以增强该原则标准的可操作性。与此同时，修订后未保法在分则部分，也将未成年人作为首要权利主体，将其学习、生活的不同场所、场景动态展开，全方位、立体式地构建起政府及有关部门、学校、家庭、网络产品和服务提供者、社会主体、司法机关等各方在面对未成年人时所应持有的基本理念和相应职责。这些规定都是最有利于未成年人原则的重要体现，这条红线，纲举目张地将整部未保法有效串联起来。

最有利于未成年人原则

在有关检察职责规定中

得到充分体现

我国正处于社会转型期，在未成年人保护方面出现了很多新情况、新挑战，例如，家庭监护缺位问题突出，未成年人权利保护在制度层面存在许多短板和漏洞，未成年人受侵害时有发生，严重犯罪低龄化，涉及未成年人的网络犯罪频发，校园欺凌、性侵或虐待等侵犯未成年人的事件时有发生，未成年人保护有法不依、执法不严问题还时有发生……针对这些问题，修订后未保法以最有利于未成年人原则为指导，在制度层面都明确予以回应。其中，对检察机关赋予了更多的保护重任，主要体现在以下几方面：

一是明确了检察院的监督职权，规定检察机关可以通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。同时规定，未成年人合法权利受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，检察机关可以督促、支持起诉；涉及公共利益的，有权提起公益诉讼。

二是细化、补充完善了现有法律对检察机关适用特别程序处理未成年人案件的规定。检察机关在办理未成年人案件中，主要依据是刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》等法律或司法解释中未成年人刑事案件特别程序章节。此次未保法修改，在充分且设身处地地考虑未成年人各项利益的基础上，将其中部分条款予以精细化设定，比如特别规定检察机关应当确定专门机构或指定专门人员负责办理未成年人案件，询问女性未成年人应当有女性工作人员；询问、讯问要“采取适当方式、在适当场所进行”，强调要保障未成年人的名誉权、隐私权和其他合法权益，为被害未成年人及其家庭采取所需要的救助和帮助等。

三是将未检工作开展过程中的一些行之有效的经验做法、专门制度写入未保法。最高检2018年10月向教育部发出“一号检察建议”后，未检部门把校园防侵害尤其是防性侵作为一项日常监督工作。今年5月，最高检联合八部委共建未成年人被侵害强制报告制度，并在加强新时代未成年人检察工作意见中提出全面推行未成年人被侵害强制报告和入职查询制度等等。这些好的制度做法，都从法律层面在修订后未保法中予以肯定和确认。

问题出在哪里，解决问题的触角就投向哪里。这些回应，恰恰是最有利于未成年人原则的体现。因为，只有维护好未成年人的切身利益，确保其生存、发展、受保护和参与的各项权利需求得以实现，才能实现亿万家庭的安宁幸福和社会稳定，这关乎国家民族未来，是全社会的事情。

综合修订后未保法的上述规定可以看出，在最有利于未成年人原则的指引下，法律的完善和细化势必会对检察机关的未检工作提出更高要求。检察机关只有牢固树立最有利于未成年人的理念，将该原则贯穿在未成年人检察工作始终，不断拓展保护范围，加大保护力度，综合运用多种手段全面开展司法保护，才能更好地发挥检察职能，创造良好的社会环境，实现对未成年人的有效保护，促使涉罪未成年人更好地融入社会，实现对国家利益和社会利益的维护。

牢固树立最有利于未成年人

理念才能开创未检工作新格局

修订后未保法的通过，对未检工作的发展提供了良好机遇，也带来了严峻挑战。未检检察官在依法办案的同时，要对最有利于未成年人原则进行深入的学习和理解，牢固树立最有利于未成年人的理念，并将贯彻好该原则作为推进未检工作的首要抓手。

首先，要以最有利于未成年人原则为指导，理解、适用修订后未保法。正确理解法律是正确适用法律的前提。譬如，法律规定的“对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督”，是狭义地理解为检察机关的监督仅限于诉讼活动监督，还是可以监督诉讼以外的事项，亦即“等”是等内“等”还是等外“等”，按照最有利于未成年人的原则，当然是后者；又如，法律规定未成年人权利受到侵犯，涉及公共利益的，检察机关有权提起公益诉讼，由于未成年人利益与国家利益和社会公共利益密不可分，因此，只要行为（包括不作为）的侵害不是限于某个特定未成年人，即可构成涉及公共利益。需要注意的是，未保法是专门法、特别法，当未保法有明确规定时，应当优先于适用其他部门法，这既是一般法理原则，也是最有利于未成年人原则的要求。

其次，要避免错误认识。有观点错误理解和解释最有利于未成年人原则，狭隘地认为最有利于未成年人的法律规制就是要实现实体上的轻缓和程序上的宽松，这也导致在未成年人保护工作中出现对该原则的乱用、滥用。正确的认识在于对未成年人所采取的实体和程序上的措施，是否能从根本上促其正常社会化，帮助其更好地融入社会，使其身心更好地成长。该原则把未成年人放在权利主体地位，同时强调双向保护、特殊保护。如果只是单纯、一味地轻缓，则会导致在个案中背离最有利于未成年人原则。

再次，要立足未成年人视角，实现涉案未成年人和未检检察官的良性友好互动。要贯彻好最有利于未成年人原则，就要求未检检察官从未成年人角度出发，给予其充分的尊重，重视细节的力量。充分掌握未成年人成长的真实信息，及时发现问题所在，是办好未成年人案件的关键。在这个过程中，减少未成年人的抵触情绪，使其合理意愿得以充分表达则是重要一环。这就需要未检检察官在具备法律专业素养的同时，还要具有心理学、教育学、社会学等方面的知识，充分了解不同年龄阶段的未成年人群体的生理、心理特征，在办案理念、办案区域选择、讯问、询问的方式、方法等方面也要有别于成年人案件，这样才能真正实现办案效果上的最优。

此外，未检检察官自身要重视经验积累，要有敏锐的洞察力，慎重审视权衡法律背后千差万别的社会要素。社会存在的因素千变万化，检察官的思维也会受其自身所固有的文化传统、自身成长过程和价值观影响。在办案过程中，当与未成年人利益相关的各种因素交织在一起，甚至出现冲突的时候，要能够清楚地判断出何为未成年人的最大利益，如何在现有价值间进行“最大利益、最优利益”的取舍。比如，在合适成年人的选择问题上，朴素的常识往往会将父母视为第一选择，但如果父母和涉罪未成年人之间的情感纽带已经断裂，未检检察官是否能在第一时间知悉，并依据最有利于未成年人的原则来选取未成年人所信赖的人担当合适成年人，这就要求未检检察官在严格依法的同时，正确理解法律规定背后的价值考量和本质所在。在把握好基本规律的基础上做到个别化、针对性，“一案一策”，因人而异，灵活处理，切实维护好涉案未成年人的合法利益。

最后，要有系统思维，注重源头治理和综合治理。未成年人案件办理并非只是传统意义上的办案，更要关注未成年人回归社会和健康成长的特殊需求；未成年人权利受侵害或者违法犯罪，与监护、教育、社会环境、网络影响等有着复杂的关联。因此，检察机关在办案时不能只局限在证据审查、事实认定、法律适用，还要了解未成年人的成长经历、犯罪原因、教育监护条件等信息，挖掘其背后深层次、根源性的问题，在此基础上与相关职能部门共同研究对策、解决问题，实现综合治理。在这个过程当中，检察机关要发挥“领头羊”作用，对于办案中发现的未成年人保护存在的普遍性问题，应当依法督促，并与相关部门搭建衔接联动机制，推动形成全社会参与未成年人事务治理的新格局，为未成年人健康成长创造良好的社会环境。

（作者：北京师范大学教授、未成年人检察研究中心主任宋英辉，北京师范大学博士研究生李娜）

未保法突破性规定

与未检工作创新发展

北京青少年法律援助与研究中心主任

佟丽华

10月17日，全国人大常委会通过了新修订的未成年人保护法（下称“修订后未保法”）。有幸见证这部法律两次大修的过程，看到新法条文向社会公布后社会各界的积极反响，感触良多。结合未成年人检察工作，我谈六点看法。

第一，修订后未保法在解决可操作性问题上取得历史性突破。这次修订是一次名副其实的大修。条款以及文字数量是体现一部法律质量的重要指标之一。本次修订在解决可操作性问题上取得了历史性的突破。1991年未保法共56条、4000多字，2016年修订后增加到72条、文字增加到6000多字，本次修订后增加到132条、文字达到1.6万多字，文字增加了将近1万字。增加的文字对未成年人保护面临的很多新问题、复杂问题作出了明确具体规定，比如，修订后未保法首次在国家立法中具体规定了监护人需要履行哪些职责、不能从事哪些行为，这对所有父母或其他监护人更好履行职责提出了要求；首次在国家立法层面规定学生欺凌的定义以及学校应当如何具体防治。明确、具体的规定有助于社会各界在日常生活和工作中落实。

第二，初步构建起具有我国特色的未成年人保护体制机制。现行未保法存在另一不足就是谁来落实？由于规定的并不明确，所以在实践中难以确立明确的责任主体。本次修订后未保法明确了政府、司法机关以及村（居）委会的未保体制以及专岗专人制度。修订后未保法在总则部分规定了县级以上政府应当建立未成年人保护工作协调机制，具体工作以民政部门承担为原则，以省级政府确定由其他部门承担为例外；明确规定县级以上政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员、乡镇政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员负责承担未成年人保护工作；明确规定在村（居）委会设置专人专岗负责未成年人保护工作；明确规定公安机关、检察院、法院和司法行政部门应当确立专门机构或者指定专门人员负责办理涉及未成年人的案件，将原来规定的“根据需要设立”修改为“应当确立”，尽管只是简单的文字修改，但意义重大，为将来少年警务、少年检察、少年法庭制度的发展提供了法律支撑。

第三，增设“政府保护”专章，强化政府以及各部门的责任。本次修订单设“政府保护”一章，明确规定了各级政府及有关部门的具体职责，其中明确提到“人民政府”就有18处之多。特别要强调的是，新法在第92条至第96条明确了国家要承担临时监护职责以及进行长期监护的情形以及具体承担方式，具体规定需要国家承担临时监护的7种情形以及需要进行长期监护的5种情形，有助于民政部门在实际工作中落实。这些新增加的条款第一次细化、发展了我国的国家监护制度，为民政部门、司法机关以及社会各界处理相关案件提供了法律依据。

第四，创新发展了未成年人网络保护制度。增设“网络保护”专章，反映了时代变化。在2004年至2006年修订未保法时，没有人提及单设“网络保护”一章。但本次修订从最初的专家建议稿到审议通过，在两年多的时间里社会各界对增设“网络保护”专章几乎没有异议。“网络保护”专章共17条，应该说初步构建起我国未成年人网络保护的法律基础。新法不仅规定了国家、社会、学校和家庭各自的职责，规定了网络保护软件等技术措施的应用以及互联网企业要建立便捷、合理、有效的投诉和举报渠道等，也对社会高度关注的网络沉迷、网络欺凌、隐私和个人信息的泄露等都作出了具体规定。特别说明的是，为了综合实现对未成年人的网络保护及保护其隐私权，明确规定了国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统，这是本次法律创设的一项新的重大制度，对于预防未成年人网络游戏沉迷以及这个领域的未来发展有重大意义。

第五，强化法律责任，让未保法长出“牙齿”。多年来社会各界对未保法的一大关注是：缺乏明确具体的法律责任。本次对未保法的修订在这方面有了重大突破。以我一直关注的烟草对未成年人伤害问题为例，2006年未保法修订增加了有关控烟的两个条款，但由于法律责任规定得笼统模糊，所以实践中根本无法落实。修订后未保法“法律责任”部分有两条具体规定了执法主体以及法律责任：售烟给未成年人不仅可以处5万元以下罚款，拒不改正或者情节严重的，还可以责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证；在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟的，可以处500元以下罚款，场所管理者未及时制止的，可以对其处1万元以下罚款。针对违反法律的互联网企业，也规定了具体的处罚措施，违反法律拒不改正或者情节严重的，可以责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或者吊销相关许可证。可以说，本次法律修订在“法律责任”部分所增加的相关规定，必将有效督促社会各界学习、贯彻这部法律，将对我国未成年人保护事业的发展产生深远的影响。

第六，未检不仅推动了未保法改革，也必将成为宣传落实法律的中坚力量。近些年来，我国未检的发展成为国家未成年人保护领域靓丽的风景线，未成年人检察厅的设立让每个家庭都感受到了国家司法改革带来的“红利”。最高检创新推动的未成年人被侵害强制报告、侵害未成年人人身权益违法犯罪人员信息查询、同步录音录像、关爱保护刑事案件被害人等制度直接推动了本次未保法的修订，这些制度都已经转化为国家立法。同时，修订后未保法在确立上述法律制度基础上，也明确规定了检察院的司法救助、法律监督、支持诉讼、提起公益诉讼等具体职责。想要特别说明的两点是：民政部门代表国家承担国家监护人的具体职责，检察机关作为法律监督机关，不仅是国家监护人的监督人，要积极监督民政部门履行职责，也要积极监督其他政府部门认真履职。另外，修订后未保法规定了图书馆、科技馆等场所以及交通部门对未成年人的免费或优惠制度，规定了大型公共场所对未成年人的特殊照顾以及安全保障义务，提出了未成年人的食品、药品、玩具、用具和游戏游艺设备、游乐设施等的国家标准或者行业标准问题，规定了互联网企业应履行的很多未成年人保护义务。上述相关规定直接关系到全体未成年人的福祉，但落实起来并不容易。修订后未保法明确规定涉及公共利益的，检察机关有权提起公益诉讼。希望将来未检部门不仅关注未成年人权益受到侵害的个案，也能更加关注未成年人的整体权益问题，通过公益诉讼等各种方式去帮助更多未成年人获得上述福祉。

未保工作在世界各国都受到社会的广泛关注。各国制度既有经验，也有教训。我国的未检制度植根于我国的政治及司法制度，是我国少年司法制度的创新和发展。相信伴随新法的实施，各级检察机关尤其是未检部门一定可以在中国未保领域发挥更重要的作用，我国未成年人保护事业一定能够取得更大的发展。