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检察机关提起行政公益诉讼的角色定位和制度完善研究
更新时间:2020/2/27 9:08:57   作者:王兰  潘艳   来源:本站原创    点击数:8801

内容摘要:行政公益诉讼中,检察机关的角色定位事关检察机关在诉讼中与法院、其他主体之间的关系,决定具体诉讼权利和义务,进而影响诉讼进程。对于检察机关究竟扮演何种角色,目前存在多种观点,如原告说、公益代表人说、公诉人说、法律监督说,诉讼代理人说、双重身份说。笔者赞同双重身份说,认为检察机关兼具公诉人和法律监督者身份,为行使法律监督权而参与诉讼,并通过参与诉讼增强法律监督实效。为突出检察机关的角色定位,现有制度需从起诉资格、诉讼中调查取证权利、救济措施,以及诉讼、调查费用等方面加以完善。

关键词:行政公益诉讼,角色,定位,制度,完善

 

检察机关提起行政公益诉讼是党中央的一项重要决策,是法律的重大改革,自该项工作开展以来,检察机关在维护国家和社会公共利益方面确实发挥了巨大作用。但是,关于在诉讼中检察机关究竟扮演何种角色、如何定位的问题,理论、实务界都一直没有定论。角色定位事关检察机关在诉讼中与法院、其他主体之间的关系,决定具体诉讼权利和义务,进而影响诉讼进程。合理认定这一基础性问题,并从制度设定上予以完善,对于推动公益诉讼工作的顺利开展,保障该项工作取得更好成效意义重大。

 一、检察机关提起行政公益诉讼的角色定位

综览现有文献资料,关于行政公益诉讼中检察机关的角色问题,主要有原告说、公益代表人说、公诉人说、法律监督说、诉讼代理人说、双重身份说。

(一)观点概述

1.原告说,或称原告人说、原告资格说、当事人说。该观点认为,行政诉讼中提起诉讼的一方是本诉的原告,作为行政诉讼的一种,行政公益诉讼也应当遵循该原则。既然检察机关的起诉行为引起诉讼活动的发生和程序的运行,那么检察机关就理应处于原告的法律地位,与普通行政诉讼原告享有相同的权利、承担相同的义务。

2.公益代表人说。该观点认为,检察机关参与公益诉讼的目的在于保护国家和社会公共利益,在诉讼中应作为公益的代表者和维护者,而不是具体的一方当事人。

3.公诉人说,或称公益诉讼人说、行政公诉人说、非刑事公诉人说。该观点认为,检察机关在行政公益诉讼中的角色与在刑事公诉中的角色类似,不仅承担法律监督职能,也承担保护公益的使命,故应同样处于公诉人的地位。换言之,检察机关提起行政公益诉讼实质上只是刑事公诉在行政诉讼中的体现,是刑事公诉人角色的自然延伸。

4.法律监督说,或称法律监督人说。该观点认为,检察机关作为国家的法律监督机关,是由宪法确定的。检察机关参与行政公益诉讼是其行使监督权的方式之一,在诉讼中,检察机关的角色仍然是法律监督者。因此,检察机关只是程序意义的原告,不享有原告的权利义务。

5.诉讼代理人说。认为检察机关不是为自身利益提起、参与诉讼,并非实体权利的享有者,也与诉讼结果无实质的利害关系,只是代表社会公正提起行政公益诉讼,其诉讼地位应是被侵害公益相关群体的代理人。

6.双重身份说。认为检察机关在行政公益诉讼中的身份和地位是双重的,具体又分以下几种:

一种观点认为,一方面检察机关属于诉讼主体,享有诉讼当事人所应有的诉讼权利,负有诉讼当事人应承担的义务;另一方面,检察机关又是诉讼中的监督者,对公益诉讼的公正高效及法院的中立客观裁判有权实施法律监督。也有人认为当检察机关作为原告提起公益诉讼时,其法律监督的重心不再指向法院的裁判活动,而是指向民事主体的守法活动或行政机关的执法活动。

另一种观点认为,在诉前程序中,检察机关的角色仅仅是法律监督机关,通过提出检察建议的方式对行政机关行政权的行使方式进行法律监督;而在诉讼程序启动后,检察机关便同时具有诉讼原告的当事人属性和法律监督机关的法律监督属性。

还有观点认为,检察机关在行政公益诉讼中的角色应为法律监督者和公益保护人,法律监督者和公益诉讼的代表人,或者,法律监督者和公益代表人。

(二)观点分析

以上观点荟萃,均有一定的合理性,对于解决问题有重大帮助,但是,仍存在不尽完善之处:

1.原告说。一方面,该观点忽略了检察机关的身份和性质,未能体现其维护公益的诉讼目的,且没有对其在诉前程序中的法律地位进行明晰。另一方面,该观点忽略了行政诉讼原告的条件。行政诉讼原告的基本条件是与案件存在利害关系,享受诉讼权利与义务。虽然检察机关引起诉讼程序的发生,但其不存在需要被救济的权利,与案件无利害关系,并不享受诉的利益,即检察机关不完全享有诉讼权利;由于与案件无直接关联,检察机关自然不可能像普通原告那样被提出反诉;根据权利、义务守衡原理,既然检察机关不享受诉的利益,当然不能承担诉讼的法律后果。因此,检察机关在行政公益诉讼诉讼中的角色不应为原告。

2.公益代表人说。此观点是实体法概念而非程序法概念,不能明确检察机关在诉讼中是哪一方,处于何种法律地位,无法体现检察机关应当享有的权力和承担的义务。且不能揭示检察机关检察监督的职能特征,不符合检察机关的宪法定位。

3.公诉人说。与原告说类似,该观点没有对检察机关在诉前程序中的法律地位进行明晰。法律明确规定,检察机关提起行政公益诉讼前都必须先向行政机关提出检察建议,即诉前程序是所有行政公益诉讼案件的前置程序。实践中,绝大多数案件也确实在诉前程序中就已结案。在这些未进入诉讼程序的案件中,检察机关应担任何种角色,公诉人说未能解释。

4.法律监督说。该说无法完整解释提起诉讼后,检察机关在法庭上扮演的角色,无法得知检察机关在诉讼中究竟有哪些权利义务。而且,法律监督的角色也容易使人产生凌驾于法院及另一方当事人之上的错觉,不利还原等腰三角形的诉讼结构模式。

5.诉讼代理人说。诉讼代理人,是指以被代理人的名义进行诉讼活动的人。首先,根据《民事诉讼法》第五十七条、五十八条的规定,诉讼代理人分为两种,一种是无诉讼行为能力的监护人作为法定诉讼代理人,另一种是当事人、法定代理人委托的诉讼代理人。检察机关显然不符合法定诉讼代理人的条件,而公益损害对象通常不特定,检察机关也难以接受这些受害群体的委托成为诉讼代理人。所以,检察机关不具有作为诉讼代理人提起诉讼的资格条件。其次,依据《民事诉讼法》第五十九条的规定,诉讼代理人必须向法院提交授权委托书,且代为承认、放弃、变更诉讼请求,进行和解,提起上诉都必须有特别授权。那么,无法接受授权的检察机关应该如何确定受害群体的诉讼请求,享有何等代理权限存疑。最后,该观点同样没有对检察机关在诉前程序中的法律地位进行明晰,不能解释检察建议的行为性质。

(三)本文观点

 笔者赞成双重身份说。一方面,检察机关应具有法律监督者身份。依据宪法第一百三十四条规定,检察机关是国家的法律监督机关。检察机关的一切活动都是围绕法律监督机关这一性质来进行的。无论是诉前的检察建议,还是诉讼的提起,甚至公益诉讼以外的其他活动,归根结底都是为了督促各方主体按照法律规定行事,保障法律的有效实施。正如观点所称,检察机关的本质在于监督,维权只是监督的附随性产品。另一方面,检察机关应具有公诉人身份。检察机关向法院提起行政公益诉讼,是代表国家启动司法程序保障国家法律得到有效实施,维护受损公益,其地位与刑事诉讼中的公诉人类似,公诉人的身份能准确反映检察机关的诉讼角色和诉讼地位。具体而言,在行政公益诉讼中,检察机关始终肩负监督行政机关依法行政、保障行政法律法规正确实施的职责。提起诉讼前,作为法律监督者,检察机关通过发出检察建议的方式督促行政机关依法行政;在行政机关仍不依法行政的情况下,法律监督权转化为起诉权,检察机关作为公诉人,以诉讼的方式实现监督。诉讼中,法律监督仍是本质内涵,公诉人身份则是法律监督这一实质的外在表现形式,这两种角色同时存在。

 有观点认为,刑事诉讼是公诉,行政诉讼是私诉,因此不可将检察机关在二者中的角色混为一谈,此观点有失偏颇。其实刑事诉讼看似公诉,实则必以私益的侵犯为前提,必然影响私人利益;行政诉讼看似私诉,实则涉及行政机关是否依法履职的问题,对公益影响深远。所以,强行将二者予以区别对待,实无必要。还有观点认为,双重身份说忽视了法律监督权与公益诉权的合理界分,使检察机关究竟是一方当事人角色还是中立监督者角色的问题更加模糊,对检察机关如何全面行使诉讼权利以及如何公正行使法律监督者的职责无法保障,担心角色重叠可能导致不公。其实如此担忧大可不必,因为检察机关与案件本无利害关系,作为公诉人,其不会如某些普通当事人一般盲目追求自身利益,检察机关提起诉讼必然是站在法律的角度,在法律认可的范围内追求胜诉,实现法律监督的任务。

综上,行政公益诉讼中,检察机关具有公诉人和法律监督者的双重身份。为行使法律监督权,检察机关参与诉讼,并通过参与诉讼增强法律监督的实效。另需注意的是,依据《行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。的规定,作为法律监督的一项重要内容,检察机关同时对法院及诉讼当事人的诉讼活动进行监督。对行政机关依法行政的监督与对诉讼活动的监督,二者并行不悖。为避免任务的过于冗杂,可采取公益诉讼与传统民行监督业务分离的方式,由公益诉讼部门专门负责诉前监督和行政公诉人的角色,即针对行政机关违法行使职权或者不作为致使国家或者社会公共利益受侵害的情形,发出诉前检察建议,并出庭参与诉讼;民行部门则专门负责对诉讼活动中发生的违法现象进行诉讼监督,二部门共同承担法律监督者的职责。

二、制度不足之处与完善建议

现有制度未充分体现检察机关的角色,不利于检察公益诉讼职能的发挥,需要加以完善。

(一)起诉资格

《人民检察院组织法》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》等相关法律中,无行政公益诉讼的条款。目前,我国行政公益诉讼制度的全部有效的法律依据仅为《行政诉讼法》第二十五条第四款这一个条款,内容简单,无法承载行政公益诉讼完整的制度构造。而且,《行政诉讼法》第一章总则中第二条第一款规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。从法律逻辑上讲,总则规定的内容对后面条款均有约束作用。关于检察机关提起公益诉讼的条款位于总则之后,因此,检察机关提起公益诉讼自然应当满足总则以上条文规定的条件。以此推出,检察机关应当举证证明存在利害关系,否则便不具有起诉资格。这与检察机关并非直接利害关系人,建立公益诉讼制度实为保护公益而非检察机关个别利益的目的相背离,法律条文显然存在逻辑问题,有待改善。

 笔者建议,在后续修法过程中,在《人民检察院组织法》以及《环境保护法》、《消费者权益保护法》等单行法律中加入行政公益诉讼的相关内容,为检察机关提起行政公益诉讼提供更多法律依据的同时,补强具体领域检察机关提起行政公益诉讼的制度安排;并将检察机关提起公益诉讼纳入《行政诉讼法》总则部分,避免检察机关起诉资格存在法律逻辑问题。

(二)诉讼的权利与义务

 1.调查取证

《人民检察院组织法》等对于检察机关履职保障的规定不充分,特别是行政公益诉讼对行政机关的以强制调查权为表征的监督权并没有得到有效保障。一方面,在公益诉讼过程中,检察机关单方取得的证据能否作为有效证据使用?对此,法律尚无明确回应。县人民检察院诉镇人民政府一案中,被告方就当庭对检察机关的调查取证权利提出质疑,认为检察机关的鉴定未经双方共同委托,不能作为合法证据予以采信。未来的公益诉讼中,难保不会再次出现类似质疑,两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》赋予检察机关上诉权而非抗诉权,将检察机关定位为诉讼原告,无疑使检察机关更难回答被告这一质问。这在影响检察机关提起公益诉讼公信力的同时,直接或间接制约公益诉讼工作的成效。另一方面,表面上看,检察机关享有很多调查权利,但这些权利多来源于检察机关自我赋权,在两高公益诉讼解释及其他更高层次法律规范中,这些权利规定相对笼统且无配套措施。例如,检察机关享有调阅卷宗的权利,但实际情况是不少案件都因各种各样的原因而无法调阅,尤其当案件承办人已经意识到案件存在问题时,总以各种理由搪塞。对此类问题可以如何解决,法律并无明确规定。在向行政机关及其他单位、个人调查时,或多或少也会存在吃闭门羹的现象。《人民检察院提起公益诉讼试点工作办法》中明确规定检察机关在调查核实时不得采用查封、扣押的措施,因此对以上情形往往束手无策。调查权没有保障,缺乏强制力,已越来越多制约公益诉讼工作的开展。

笔者认为,从行政公益诉讼的特征来看,既有恢复性又有纠错性,检察机关通过督促行政机关依法履职以达到救济社会公益的目的,其功能明显不同于民事诉讼、行政诉讼中的私力救济,相对更接近于刑事诉讼中的通过惩处、纠正犯罪行为以维护社会秩序的特点。又由于行政公益诉讼需调查的内容不像刑事诉讼般严格,故可以将行政公益诉讼中的调查核实权界定于民事、行政诉讼调查权与刑事诉讼调查侦查权之间,更趋近于刑事诉讼调查侦查的权限,并应从更高层次赋予检察机关强制调查权利。

2.救济措施

有权利就有救济在检察机关提起的行政公益诉讼案件中,认为未生效的一审判决、裁定确有错误的,检察机关应当以何种身份寻求司法救济?如前所述,检察机关兼具公诉人和法律监督者的双重角色,那么理应如刑事公诉人一般,拥有对未生效裁判的抗诉权利。然而,两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十条规定:人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的,可以向上一级人民法院提起上诉。此处规定的救济方式为上诉,此方式实际是与当事人的救济权利混淆,未合理反映检察机关在行政公益诉讼中的角色。笔者建议,对未生效裁判不服的,可以向上级人民法院抗诉,以显示检察机关在诉讼中不同于当事人之处。

(三)诉讼费用与调查费用

诉讼活动的展开,必然涉及诉讼费用的问题。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》均规定检察机关提起公益诉讼,免缴诉讼费。试点工作结束,公益诉讼工作全面铺开后,两高公益诉讼解释对诉讼费用未作规定,检察机关在《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》中单方规定:检察机关提起行政公益诉讼,不交纳诉讼费用。但实践中,很多法院并不认可。一方面,若按照某些法院的要求,检察机关应缴纳诉讼费用,那么由于检察机关与案件本无利害关系,不会因胜诉而获益,要求其承担诉讼费显然违反权利与义务对等的原则,有失公允,长此以往会极大降低检察机关参与行政公益诉讼、维护公益的热情。另一方面,若笼统规定,检察机关在提起公益诉讼时免缴诉讼费,意味着即使被告败诉的情况下,也不用负担这项费用,实际上变相减轻了被告应承担的责任。同时,一律免缴诉讼费用,也会降低法院的参与热情。所以,公益诉讼费用由谁承担,如何承担,应在制度上予以明确规定。

现有法律规定虽提及检察机关调查取证的有关事项,但未明确该事项所产生费用的承担主体及如何承担的问题。公益诉讼案件,尤其是生态破坏和环境污染等案件,往往污染范围广、污染人群多,污染物的成分、含量等往往都必须由专业人员进行鉴定,耗资大,单凭检察机关日常财政开销难以保障。如检察机关内部就曾针对公益诉讼办案提出鉴定标准、鉴定部门以及鉴定费用的承担,尤其涉案费用过高时如何解决的问题。

笔者认为,诉讼费用不仅表现为诉讼成本的负担,更具有多重制度功能:预防滥诉、诉讼激励和制裁侵权行为。从预防滥诉的角度来讲,检察机关作为法律监督机关,有着专业能力及内部程序制约,存在滥诉的可能性小,无需诉讼费用制约;从激励机制角度来讲,合理的诉讼费用负担制度可以减少检察机关与法院的顾虑,提高二者参与公益诉讼工作的积极性;从制裁侵权行为的功能角度来讲,败诉的行政机关承担诉讼费用,可以促使行政机关及时依法履职,纠正违法行政行为。因此,建议可以采取如下方式:成立由国家财政拨款、社会捐助及被告支付的赔偿金等组成的公益诉讼基金,如果检察机关败诉,由该基金支付诉讼费用;如果检察机关胜诉,则依据民事诉讼由败诉方承担诉讼费的惯例,由被告承担诉讼费用的缴纳义务。另外,检察机关在提起行政公益诉讼时,可以向公益诉讼基金申请支付必要的评估费、鉴定费等大额调查费用,以缓解检察机关无力承担高额调查费用的困境。

 

(作者:王兰系达州市人民检察院检察官;潘艳系达州市人民检察院第八检察部负责人)

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