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新时代如何有效强化检察监督——从强化对诉讼监督的维度
更新时间:2018/7/17 17:10:29   作者:蹇明海   来源:本站原创    点击数:3450

 

自中央决定检察机关侦防部门转隶后,各种唱衰检察的声音不绝于耳,然而正如历史所证明的那样,检察始终是中国特色社会主义刑事诉讼制度的重要组成部分,如果说公安和法院分居正义天平的两端,那么检察恰是中间那托起正义天平的轴梁,在全面推进依法治国和治蜀兴川重在厉行法治、建设法治达州的新时代,法律监督的地位和作用将更加凸显。有句俗话说得好:塞翁失马,焉知非福?侦防转隶,检察业务变得更加纯粹,专业化更加突出,可以更加集中精力,调整工作布局,紧抓工作重点,排除私心杂念,精修法律监督主业,完善检察权配置和机制构建,加强法律监督刚性,检察机关仍将大有作为。本文拟从强化诉讼监督的角度,探讨新时代如何有效强化检察监督,维护公正司法,满足人民群众对公平正义的新期待新要求,展现检察机关的新气象新作为。

    一、检察监督存在的问题

检察监督即检察机关的法律监督,是宪法法律赋予给检察机关的法定职责。自检察机关诞生特别是1978年恢复重建以来得到了较快发展,为国家四大政权建设的重要组成部分,形成了中国特色社会主义检察制度。对诉讼活动的检察监督属于检察监督的重要职权,虽然一直以来受到了各级检察机关的重视,并取得了较为明显的成效,对于规范司法行为,促进公正司法发挥了不可替代的作用,但与立法机关的初衷,特别是人民群众强烈要求对司法活动监督的期望和要求确存在着不小的差距,并被高检院历届检察工作报告所提及。

198367日黄火青检察长在第六届全国人民代表大会第一次会议上的检察工作报告中指出:法律监督工作中的一些问题,仍然需要研究改进;198811日杨易辰检察长在第七届全国人民代表大会第一次会议上的检察工作报告中指出:法律监督的职能作用发挥还不充分,主要原因

是对法律监督重要性和意义认识不足,法律监督的程序、手段不完善,法律监督的效力不强;1993328日刘复之检察长在第七届全国人民代表大会第五次会议上的检察工作报告中指出:对人民法院判免刑、缓刑不当和判刑畸轻的案件,该抗诉的没有抗诉;1995313日张思卿检察长在第八届全国人民代表大会第三次会议上的检察工作报告中指出:执法监督工作仍然是个薄弱环节;2000310日韩抒滨检察长在第九届全国人民代表大会第三次会议上的检察工作报告中指出:诉讼监督在一些方面还不够有力,有的院领导存在畏难情绪,依法监督的勇气不足,致使监督工作没有到位;200539日贾春旺检察长在第十届全国人民代表大会第三次会议上的检察工作报告中指出:法律监督工作的力度与人民群众的要求存在差距,有的对诉讼活动中执法不严、司法不公现象不敢监督、不善监督,特别是在2006年的检察工作报告中更进一步指出:一些检察机关监督意识不强,在诉讼活动中重协调配合轻监督制约,有的怕影响与有关部门的关系,对法律监督工作存在畏难情绪,有的监督水平不高、不能及时发现执法、司法中的执法问题,致使一些违法现象没有依法得到监督纠正;2009310日曹建明检察长在第十一届全国人民代表大会第二次会议上的检察工作报告中指出:一些检察机关法律监督意识和能力不强,存在不敢监督、不善监督、监督不到位等现象,以后在全国人民代表大会上曹建明检察长提交的检察工作报告中,每一年都无一不指出法律监督工作中存在的问题,特别是去年312日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上的检察工作报告中一针见血地指出:法律监督还不到位,不敢监督、不愿监督、不善监督的问题仍然存在,今年39日在第十三届全国人民党代表大会第一次会议上又指出:法律监督职能发挥还不充分。从我省到我市检察机关每年向人民代表大会提交的工作报告,也无一不指出存在的此类问题,这足以说明法律监督的效力不够、能力不足的问题一直是全国检察机关长期想解决而还没有解决的难题之一,想办而还没有办成的大事之一。也正是因为法律监督工作的薄弱和不到位,甚至缺位,导致司法作为维护社会公平正义最后一道防线失守的问题时有发生,使得亡者归来真凶再现等人间悲剧直到今天,还在不时地轮番上演。正如原中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志所总结的那样:起点错、跟着错、错到底。为此暴露出来的冤假错案引起了党中央,特别是习近平总书记的高度重视,他在2014年首次召开的中央政法工作会议上明确地提出:决不允许执法犯法造成冤假错案。

    二、检察监督薄弱的成因

习近平总书记2014年在党的十八届四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》说明中深刻指出:司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。总书记的讲话直击问题关节处、要害点,虽然从表面上看我们一直存在着大家都耳熟能详的不敢监督、不愿监督、不善监督,导致诉讼监督工作一直是检察工作的短板、弱项,客观上也存在着司法体制和法律规定不完善,重配合轻监督、重实体轻程序;侦查机关、审批机关不支持,信息不对称,线索发现难、调查核实难、监督处理难等原因,但从主观上分析,我们检察机关自身也存在着不容忽视的问题。通过最近的调研,个人认为最关键的原因是到目前为止,我们还没有真正建立起一套符合诉讼监督规律,体系化、科学化的诉讼监督权力运行模式,只是对诉讼监督案件的办理简单地采用了下达目标任务,实行绩效考评的具有浓厚行政色彩管理的办事模式,如完成多少立案监督、侦查活动监督、纠正漏捕漏诉、审判监督等数量或占比。一是监督程序与诉讼程序混同,纠正侦查活动违法、追加逮捕起诉、纠正审判活动违法等大部分监督工作都附属于诉讼程序,没有独立的诉讼监督规则,模糊了诉讼监督应有的法律地位。长期以来,诉讼监督依附于逮捕、公诉等办案业务工作,在办理逮捕、起诉等案件中捎带处理监督线索,特别是在当前案多人少矛盾突出的情况下,往往重办案配合轻监督制约,把诉讼监督工作沦为副业来做,当成可做可不做的软任务,工作停留于表面、浅尝辄止,致使检察机关被戏称为送饭的,公安是煮饭的,法院是吃饭的,其根源在于检察机关对的本身并没有起到核心作用,严重影响了法律监督的权威和效果;二是诉讼监督没有设置立案程序、立案标准、结案标准,容易产生监督工作的随意性、选择性和虚假性现象,一些地方或部门便出现为了完成考核任务或者超额完成考核任务多加分而弄虚作假,虚报监督案件数据;三是监督案件没有明确的证据采信标准、证明责任分配、证明标准,对违法事实的调查、取证、认定不规范。导致一些监督案件质量不高,有的也不跟踪问效,致使司法活动中一些违法违规行为屡禁不止,如滥用强制措施、侦查措施,变相体罚、拘留犯罪嫌疑人,非法处置涉案财物等;四是现行法律、司法解释对检察机关开展法律监督调查核实缺少明确具体的规定,存在调查核实依据不足、程序缺乏、方式不明、刚性不强的问题,导致调查核实阻力大、违法事实查证困难。就如笑话所说:检察检察,两头受夹。一些案件承办人也认为,监督工作是一件费力不讨好的事情,还容易得罪人,便出现了不愿监督、不敢监督的现象,从而使得监督工作弱化、虚化、边缘化;五是监督流程不畅,监督案件从线索受理、调查核实、监督纠正、跟踪督办,涉及多部门、多环节,流程不畅,导致力量分散、彼此脱节、监督不力等,形不成有力的监督拳头,导致检察机关法律监督的主责主业不强,削弱了监督工作的权威和地位。

三、强化监督的对策

党的十八届四中全会明确指出:完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。这不仅是党中央为检察机关强化诉讼监督作出的重大战略决策,而且更是标志着检察机关从此迎来了充分发挥法律监督职能的新时代。党的十九大又进一步指出:深化司法体制综合配套改革,这又为检察机关强化诉讼监督工作提供了正确的方向指引,把规范和约束司法权的行使作为诉讼监督工作改革的核心,作为解决司法突出问题的治本之策来抓,创新完善监督管理机制,充分利用现有法律赋予的立案监督权、侦查活动监督权、不捕不诉权、审判活动监督权和非法证据排除权、纠正违法权、检察建议权等等,以确保法律统一正确实施的政治担当和坚如磐石检察职业道德信念,站稳脚跟,挺直脊梁,敢于亮剑,坚决斗争,敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,切实纠正有法不依、执法不严、违法不究等问题,让人民群众在每一个司法案件中从实体上和程序上都感受到公平正义,彰显法律监督的权威性和公信力。

(一)创新监督理念,建立重大监督事项案件化办理机制。诉讼活动中的违法有的是超越职权、滥用职权的违法、有的是不作为的违法。在这些违法情形中,有的是轻微的违法,有的是严重的违法。我们必须抓住重点、扭住关键、突出成效,投入主要精力,把那些性质恶劣、情节严重、严重侵犯公民人身财产权利、妨碍司法公正等重大事项作为监督重点,实行案件化办理,以增强诉讼监督工作的规范性和权威性,进而增强诉讼监督的刚性和执行力。因此,推进重大监督事项案件化办理机制,不仅能从根本上转变诉讼监督工作目前简单地靠下达考核指标行政管理模式存在的弊端,落实最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法人员在诉讼活动中的渎职行为,加强法律监督的若干规定(试行)》赋予的依法审查案卷、调查核实违法事实、提出纠正意见、或者建议更换承办人等法律监督措施,落实近期高检院、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》等规范性文件,落实我院在去年司改中就已出台的《达州市检察机关检察官办案流程(试点)》,如二十种情形的侦查活动监督案件、执检部门在多年前就要求的把羁押必要性审查、羁押期限监督、减假暂案件监督、社区服刑人员脱漏管监督作为案件办理,而且更是新时代检察机关围绕推进国家治理体系和治理能力现代化新要求,完善诉讼监督权运行机制,善于运用法治思维和法治方式,落实严密的法治监督体系、提升法律监督能力的重大举措,对于促进检察监督工作法治化、精准化、规范化发展意义重大。一是有利于进一步聚焦主责主业,强化检察监督。对诉讼活动合法性的监督是检察监督主责主业的一项重要内容。要聚焦监督主责主业,敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督。把监督放在更加突出的位置上,必须在上下功夫,通过实行重大监督事项案件化办理模式,建立一整套严密的程序规范、证据规则和管理流程,提升监督的精细化和准确性,推动诉讼监督职能与办案职能齐头并进、协调发展。二是有利于进一步提高监督品质,提升司法公信力。通过重大监督事项案件化,将监督环节具体化、要求明确化、标准统一化,提高监督质量,确保检察监督的严肃性和权威性。三是有利于促进诉讼监督权的规范化行使。实行重大监督事项案件化办理模式,通过规范监督流程,将监督案件纳入全方位监控、全程留痕,可以规范诉讼监督权的行使。四是有利于推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革,促进公安、司法机关提高侦查能力和审判能力,强化法律监督,推进公正司法,确保法律的统一正确实施。五是有利于落实检察官的监督主体地位,通过明确检察官的权力清单、压实监督责任,通过检察官或检察官办案组对重大监督事项进行克难攻坚,实行案件化办理,切实做到线索发现到位、调查核实到位、监督纠正到位,有效破解不敢监督、不愿监督等消极监督问题,发挥检察官履行监督职责的主动性、积极性。

之所以用重大监督事项案件化,主要是表明重大监督事项并不是传统意义上的案件,但要把它作为案件来办理,就应当吸取办案模式最核心的要素,从实体、证据、程序三个维度构建案件化办理模式。一要建立办理程序,从申请、受理、审查、决定四个环节,形成涵盖监督线索受理、立案、调查、决定、实施、救济等全过程、全方位的程序。二要建立差异化的证据规则,针对不同监督事项建立差异化的证据规则,包括证据种类和范围、证明标准、证明方法等内容,形成证据体系。三要建立规范的监督案件管理流程,应用统一业务管理系统,实现监督案件的全程、动态、实时流转与监控。四要建立科学的质量评价标准,按照监督工作的属性和规律,坚持监督数量、质量、效率有机统一,并将监督业务作为考核指标,引导检察官积极开展监督工作。五要建立健全办案机制,主要包括建立线索归口管理机制,破解当前监督线索受理多头并存、分散管理、总量不明、重复监督等问题;建立线索分类评估、分级处理机制,创建诉讼违法行为线索库,成立线索评估小组,强化分析研判工作,对重点线索跟踪督办,加强线索管理;完善调查核实机制,明确调查主体、审批程序、调查方法、调查处理结果、办理期限等内容,解决调查核实难问题;完善内部协调机制,建立信息共享、情况互通、密切配合的衔接机制,确保监督线索顺畅流转、监督工作紧密衔接、监督资源优化整合。

总之重大监督事项案件化办理,实质是构建以证据为核心的监督工作模式,把证据意识贯穿于整个程序的设计之中,不论是监督线索的发现、监督案件的调查核实、还是违法事实的认定,都要围绕证据来进行。同时重大监督事项案件化并不是对传统监督运作方式的零敲碎打,而是对检察机关监督工作从整体上进行模式转变和再造,它不仅具有一般案件的实体要素、证据要素和程序要求,形成流程规则,始于线索受理、终于认定处理,而且有严格的立案标准、清晰的取证规则、明确的认定标准以及规范的处理意见,监督活动全程留痕、可追溯,可评价,凸显检察监督的属性和刚性。

    (二)落实司法责任制改革要求,突出检察官的监督主体地位。要结合司法责任制改革的要求,建立符合监督工作特点的办案组织,完善诉讼监督案件的检察官权力清单,定岗定职定责,明确质量评价和绩效考核标准,把监督责任真正落实到检察官。应当说自员额制改革实施以来,我们对检察官绩效考核进行了有益的探索,但大家都感到对检察官办案的考核与法官办案的考核有很大的不同,检察机关的办案内容更加多元化,除批捕、起诉、抗诉、提起公益诉讼等具体办理案件的工作以外,还有对侦查活动、审判活动、刑事执行活动等法律监督工作,并且大量地需要以职权进行积极、主动的监督,必须切实做到考核办案业绩与考核监督业绩并重。然而监督工作有的又难以计入工作量、工作业绩也不易显现等,如果简单地下达任务,又会重走重办案轻监督的老路,不下任务又极易出现不敢监督、不愿监督等选择性、消极性监督,导致监督工作弱化,与司法责任制改革的初衷相背离。因此,对检察机关的办案工作不能简单地理解为办理具体案件,而是要从检察机关的职责和检察权运行机制、规律出发进行界定。理解为检察官依据法律的规定,行使法律监督职权、履行法律监督职责的所有业务活动,明晰检察官办什么案、怎样办案、办多少案。个人认为,可以将检察官办案分为实体性办案、程序性办案和指导性办案。对于履行办案职能的检察官原则上以办案数量质量评价,对于履行指导、管理、监督职能的检察官原则上实行任务量化加负面清单评价。特别是在评价履行诉讼监督职能上应当构建起一体两翼的考核评价模式,一体主要是通过强化检察官的动力和压力,充分利用其亲历性的具体办案,增强线索发现能力、调查核实能力、监督纠正能力,不断提升核心监督能力水平,是检察机关履行诉讼监督职能的主渠道;两翼:即一是采取环环相扣,实行后一个诉讼监督环节对前一个诉讼监督环节进行评价,把应当积极发现而怠于履行诉讼监督职能的问题列入负面清单进行考核评价,例如公诉环节发现侦查监督环节对非法处置被查封、扣押、冻结的款物等未提出监督意见进行评价;二是建立案件常态化审查、评查机制。达川区检察院建立命名检察官办公室的做法值得借鉴和推广,他们分别对负责提交检委会案件工作和案管办负责评查案件质量工作中,分别确定一名资深检察官,并配备相应检察官助理、书记员负责对所办案件进行实体性和程序性审查、评查,不仅成功地解决了检察官对内对外不敢监督、不愿监督、监督不到位的顽症,而且还发现了不少的诉讼监督案件线索,同时也成功地解决了对检察官履行诉讼监督任务难以做出客观科学评价的问题。

    (三)结合检察机关内设机构改革,理顺诉讼监督职能分工。目前检察机关诉讼监督职能由多个部门行使,例如刑事诉讼中立案、撤案监督、监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、侦查活动监督、审判监督职能涉及侦监、公诉、执检、控申等部门,呈现条块分割、多头监督状况,这种看似大家都重视、都在做,实则大家都不重视、都做得不够,必然导致诉讼监督工作薄弱,把主责主业当成了副责副业。在全市检察机关即将开展的内设机构改革中,要切实坚持问题导向,紧密结合本院实际,积极探索优化诉讼监督职能配置,建立相应司法责任机制,做到办案职能与诉讼监督职能并重或者适当分离,突出司法办案和诉讼监督两个主责主业,也

可以设立具有检察特色的诉讼监督部门,专司对重大监督事项的审查立案、调查核实、跟踪督办等监督工作案件化办理,使监督工作从兼职成为专职,理顺监督职能,优化资源配置,提升监督效能。

    (四)大力推进诉讼监督工作信息化建设,提高监督数量、质量、效率和效果。习近平总书记明确指出:科技创新,就像撬动地球的杠杠,总能创造出令人意想不到的奇迹。要紧紧抓住在今年中央政法会议上确定的加快政法网建设,搭建快速便捷、安全可靠的跨部门大数据平台,力争今年底前实现设施联通、网络畅通、平台贯通、数据互通的大好机遇,充分利用省院将达州作为大数据智能辅助办案系统和智慧公诉建设应用试点单位,打好主动仗、下好先手棋,加强智慧检务建设,注重运用科技手段创新监督模式、加大监督力度。将证据合法性、程序合法性等诉讼监督办案软件嵌入刑事案件信息共享平台、刑事案件辅助办案系统,通过挖掘办案大数据资源解决监督信息不对称问题,运用人工智能提高发现监督线索的能力。要通过下一步即将全面推开的侦、捕、诉、审诉讼全流程的电子卷宗工作,强化对诉讼违法行为证据的收集、审查、固定。依托全国检察机关统一业务应用系统,将监督案件从线索发现、流转到审查、结案纳入流程,全程留痕、全面监督,不断提升线索流转效率,提高类案监督水平。

(五)紧紧依靠党的领导和人大的有效监督,不断提升检察监督的地位和作用。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。法律监督是社会主义法治的重要组成部分,有党的领导作为履行法律监督职责最根本的保证,那种担心检察机关侦防职能转隶了,腰杆就不硬了完全是错误的认识,更何况它也只是多项检察职能中的一项,我们一定要紧紧抓党的十九大提出的成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导,中国特色社会主义检察制度迎来了千载难逢发展壮大的历史机遇。我们一定要乘势而上,顺势而为,绝对服从党的领导,充分发挥好检察职能,又要善于依靠党的领导,支持和解决检察工作中所遇到的不愿接受监督、不想接受监督甚至抗拒接受监督等问题,排除阻力,搬掉前进道路上的绊脚石。要自觉接受人大的有效监督,努力争取人大通过行使工作监督和法律监督权支持检察机关依法独立公正地行使检察权,确保法律的统一正确实施,不断提升检察监督的地位和作用。

咬定青山不放松,千磨万击还坚韧,任尔东南西北风。中国特色社会主义进入了新时代,检察工作也进入了新时代,赋予了新使命,开启了新征程,我们一定要以市委确定的开年即冲刺,起步就快跑的拼搏精神,不忘初心、牢记使命,攻坚克难,激情奋进,锐意进取,埋头苦干,为检察监督工作发展壮大,创造公正的法治环境,增强人民群众获得感、安全感再立新功!

 

(作者系达州市人民检察院党组副书记、副检察长  蹇明海)

 

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